“未來(lái)城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展離不開(kāi)管理機(jī)制的改革。市縣級(jí)城鄉(xiāng)供水可由一個(gè)部門管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。2022年8月25日，在第七屆供水峰會(huì)上，水利部農(nóng)村飲用水安全中心主任、中國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)協(xié)會(huì)供水分會(huì)主任張漢松“城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)”主題演講。張漢松系統(tǒng)介紹了促進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、典型省份發(fā)展現(xiàn)狀和“十四五”規(guī)劃工程建設(shè)情況，分析判斷新時(shí)期城鄉(xiāng)供水結(jié)合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

一、為何推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化？

（1）全球農(nóng)村供水發(fā)展

2002年世界衛(wèi)生報(bào)告《減少威脅，促進(jìn)健康生活》將不潔飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。2000年，聯(lián)合國(guó)提出了千年發(fā)展目標(biāo)：到2015年，不可持續(xù)獲取安全的飲用水人口比例將減半。中國(guó)提前實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。2015年9月，聯(lián)合國(guó)在聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上正式宣布了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（sdgs）。第六條可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：“每個(gè)人都享有清潔的飲用水和健康的衛(wèi)生設(shè)備，并獲得安全的飲用水。環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生是人類健康和福祉最基本的需求。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》：到2030年，每個(gè)人都能公平地獲得安全、負(fù)擔(dān)得起的飲用水。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)，截至2017年底，全球農(nóng)村管道供水（自來(lái)水）用戶比例達(dá)到40%，低于城市水平（64%）。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村管道供水比例超過(guò)95%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村自來(lái)水普及率已達(dá)90%，其中27個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村自來(lái)水普及率已達(dá)100%。

（2）我國(guó)農(nóng)村供水發(fā)展水平

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率已超過(guò)世界平均水平，在發(fā)展中國(guó)家處于領(lǐng)先地位。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率相對(duì)較低，仍存在城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程規(guī)模不足、工程運(yùn)行管理保護(hù)薄弱等問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村大規(guī)模供水工程比例較高，形成了城鄉(xiāng)供水協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

水利部發(fā)布的《全國(guó)“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》提出，到2025年，我國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率將達(dá)到88%，提高規(guī)模化供水工程服務(wù)農(nóng)村人口的比例；有條件的地區(qū)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌規(guī)模發(fā)展。在區(qū)域布局上，“十四五”規(guī)劃明確提出，東部地區(qū)要全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展大規(guī)模供水。中部地區(qū)要充分利用大水源，完善農(nóng)村供水工程布局。西部地區(qū)主要是鞏固和擴(kuò)大扶貧農(nóng)村供水成果。可以看出，不同地區(qū)的農(nóng)村供水發(fā)展重點(diǎn)不同。事實(shí)上，中東和西部的部分地區(qū)正在推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。

（3）城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展背景和要求

中國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合發(fā)展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，提出推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，完善全面覆蓋、包容性共享、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度整合。

二、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求

（1）城鄉(xiāng)供水一體化定義

行業(yè)內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的概念有不同的理解。《中國(guó)水利百科全書》將城鄉(xiāng)供水一體化解釋為：指在條件允許的情況下，實(shí)施集約化供水一體化資源，實(shí)施城鄉(xiāng)供水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)，形成以城市水廠為主的大規(guī)模供水新格局，全面構(gòu)建供水市場(chǎng)配套服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡(luò)化、同質(zhì)化、同服務(wù)，確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全。最新的《福建城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)導(dǎo)則》（2022年3月）認(rèn)為，城鄉(xiāng)供水一體化是以區(qū)域?yàn)槟K、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、城市供水管網(wǎng)延伸和大規(guī)模供水、小型集中供水為輔的城鄉(xiāng)供水體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)化供水保障。《江西省農(nóng)村供水條例》中城鄉(xiāng)供水一體化的概念與福建基本一致。張漢松強(qiáng)調(diào)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，福建、江西城鄉(xiāng)供水一體化的概念相對(duì)準(zhǔn)確，關(guān)鍵是“同質(zhì)，同服務(wù)”。

（2）各地城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求

從全國(guó)角度看，江蘇率先實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，整體達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

江西起步較早，從“十一五”后期啟動(dòng)供水一體化建設(shè)，進(jìn)展相對(duì)較快。現(xiàn)在許多縣市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。2020年，提出全面推進(jìn)新時(shí)期城鄉(xiāng)供水一體化，讓農(nóng)村居民喝安全水、安全水、快樂(lè)水。

安徽“十四五”根據(jù)規(guī)劃，建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目95個(gè)，不同地區(qū)的戰(zhàn)略和重點(diǎn)工作不同。皖北依托調(diào)水工程進(jìn)行跨區(qū)域調(diào)水，到2025年底完成城鄉(xiāng)供水地下水源更換。江準(zhǔn)丘陵區(qū)有條件建設(shè)大型河湖地表水源替代中小型地表水源取水工程，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。臨江圩區(qū)主要發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。

河北結(jié)合“十三五”南北水調(diào)中線工程建成通水，開(kāi)展地下水超采綜合治理，全力開(kāi)展農(nóng)村生活水源江水置換，推進(jìn)受水區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程。江水置換工程已在61個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施，受益人口1354萬(wàn)。“十四五”計(jì)劃投資300多億元，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。

河南在“十四五”規(guī)劃中提出“四化”:供水工程規(guī)模化、供水建設(shè)管理城市化、飲用水源地表化、城鄉(xiāng)供水一體化。依托南北北調(diào)中線水源工程、引黃工程、引江濟(jì)淮工程，重點(diǎn)解決沿黃河、海河地下水嚴(yán)重超采地區(qū)水質(zhì)不穩(wěn)定問(wèn)題。

山東是中國(guó)最早推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化的省份之一。根據(jù)“十四五”規(guī)劃，到2025年，規(guī)模化工程供水人口覆蓋率將超過(guò)85%，城鄉(xiāng)供水一體化率將達(dá)到70%。該計(jì)劃的目標(biāo)在全國(guó)也非常先進(jìn)。

湖南計(jì)劃在“十四五”期間，全縣推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)縣20個(gè)，項(xiàng)目投資90億元。重點(diǎn)是環(huán)洞庭湖、湘西、長(zhǎng)株潭。

陜西是第一個(gè)立法城鄉(xiāng)供水的省份。“十四五”根據(jù)規(guī)劃，新建、改擴(kuò)建城鄉(xiāng)供水一體化工程（農(nóng)村部分）97個(gè)，1萬(wàn)人工程195個(gè)。重點(diǎn)關(guān)注關(guān)中地區(qū)，涉及51個(gè)縣（市、區(qū)）。

新疆“十四五”在此期間，計(jì)劃在有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，規(guī)劃城鄉(xiāng)供水一體化供水工程70個(gè)，其中新建工程37個(gè)，改擴(kuò)建工程33個(gè)；設(shè)計(jì)供水規(guī)模覆蓋人口1000多萬(wàn)。

甘肅“十四五”以城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展為重點(diǎn)，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當(dāng)?shù)氐叵滤疄檠a(bǔ)充水源。依托重點(diǎn)供水工程，自治區(qū)生產(chǎn)8個(gè)供水區(qū)，總投資近200億元。

福建是推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化最快、投資最大的省份之一。“十四五”利用地方專項(xiàng)債券促進(jìn)全省城鄉(xiāng)供水一體化，總投資約500億元。其中，工程建設(shè)投資約400億元，縣級(jí)城市經(jīng)營(yíng)水凈資產(chǎn)并購(gòu)約130億元。地方專項(xiàng)債券和銀行政策貸款在融資中得到充分利用，利率更具優(yōu)勢(shì)。

三、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展趨勢(shì)分析

張漢松指出，近年來(lái)，中國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，積累了大量良好的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，但總體而言，城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展仍處于初始階段，需要不斷總結(jié)和優(yōu)化。促進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展的總體方向正確，發(fā)展趨勢(shì)明顯。

(1)縣(市)城鄉(xiāng)供水由一個(gè)部門管理

目前，城鄉(xiāng)供水部門的管理職責(zé)明確，按照制度改革“三定”根據(jù)規(guī)劃，水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理農(nóng)村供水和城市供水，類似于省部門和縣市局。縣、市水利局具體負(fù)責(zé)農(nóng)村飲用水安全、節(jié)水灌溉等項(xiàng)目的建設(shè)和管理，縣、市城市管理局具體負(fù)責(zé)城市供水、節(jié)水、排水的監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)。

未來(lái)的改革趨勢(shì)是什么？張漢松認(rèn)為，在中央和省職責(zé)不變的情況下，縣、市可以統(tǒng)一管理，即當(dāng)?shù)卣梢猿闪⒊青l(xiāng)供水主管部門，可以是水利局或城市管理局。目前，水利局或城市管理局負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)供水業(yè)務(wù)。水利局主管的優(yōu)勢(shì)是有利于實(shí)現(xiàn)從水源、水廠到管網(wǎng)的綜合管理，特別是當(dāng)水庫(kù)由水利局管理時(shí)。城市管理局的優(yōu)勢(shì)是供水管理技術(shù)實(shí)力雄厚，在污水處理、水質(zhì)檢測(cè)、運(yùn)行維護(hù)等方面有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村供水的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鄉(xiāng)供水基本由同一部門管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

(2)通過(guò)立法促進(jìn)城鄉(xiāng)供水健康發(fā)展

地方政府、福建、江西、陜西、重慶都發(fā)布了自己的農(nóng)村供水法規(guī)或城鄉(xiāng)供水法規(guī)。國(guó)家一級(jí)正在積極推進(jìn)農(nóng)村供水法規(guī)的頒布，希望明確供水部門的職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、供水管理、供水管理、供水安全、法律責(zé)任，特別是政府、市場(chǎng)、供水單位、供水單位、權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，處理農(nóng)村供水發(fā)展中的問(wèn)題。

（3）城鄉(xiāng)供水建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一

在水質(zhì)方面，最新發(fā)布的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（gb5749-2022)規(guī)定，小型集中供水和分散供水只能放寬四個(gè)指標(biāo)。gb5749-2006版，城鄉(xiāng)供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差距縮小，逐漸統(tǒng)一。

在用水量方面，我國(guó)農(nóng)村居民的生活用水量遠(yuǎn)低于我國(guó)城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村每人的日用水量約為50-120l，城市大約80-180l。與美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，中國(guó)農(nóng)村居民的生活用水量也較低。

在用水定額方面，各地出臺(tái)了相應(yīng)的《建設(shè)指南》，逐步縮小了城鄉(xiāng)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的差距。例如，福建的導(dǎo)則中，依據(jù)《福建省行業(yè)用水定額》（db35/t772-2018）中給出了農(nóng)村居民（90-150l/人?d）和城市居民（120-180l/人?d）的生活用水定額范圍。

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》（sl310-2019)在確認(rèn)水處理技術(shù)、設(shè)備和工藝參數(shù)時(shí)，還參考了《戶外供水設(shè)計(jì)規(guī)范》（gb50013-2018)有關(guān)規(guī)定，一定規(guī)模的工程逐步向城市供水標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)，確保供水安全。

(4)省級(jí)水投公司在城鄉(xiāng)供水領(lǐng)域日益活躍

目前，在許多地方，省級(jí)水務(wù)投資公司和市縣級(jí)水務(wù)投資公司是城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的核心，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。城鄉(xiāng)供水既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有市場(chǎng)商品屬性。因此，城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“兩手發(fā)力”既要充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，又要充分發(fā)揮政府的作用。國(guó)有企業(yè)是執(zhí)行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省提出“城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)有控股、集約經(jīng)營(yíng)”發(fā)展思路。

(5)融資方式的創(chuàng)新與epc促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

福建以市縣為模塊捆綁城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目，創(chuàng)新實(shí)施項(xiàng)目投資資本制度，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。工程建設(shè)多采用。epc或epco這樣就保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。福建在創(chuàng)新投融資模式方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，利用福建的經(jīng)驗(yàn)“政府主導(dǎo)，債貸結(jié)合”如圖所示。

(6)全球覆蓋，專業(yè)運(yùn)維，確保城鄉(xiāng)飲用水安全

特別是農(nóng)村飲用水工程，城鄉(xiāng)供水管理非常困難。下一步是逐步建設(shè)“全球覆蓋，城鄉(xiāng)結(jié)合”三級(jí)運(yùn)維管理體系。具體來(lái)說(shuō)，服務(wù)可以選擇:建供水站到鄉(xiāng)，建服務(wù)點(diǎn)到村運(yùn)維，收費(fèi)服務(wù)到戶。如果農(nóng)村水價(jià)不到位，政府可以購(gòu)買服務(wù)。如今，中央政府也有資金對(duì)農(nóng)村供水項(xiàng)目的維護(hù)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，特別是在中西部地區(qū)。

(7)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高工程運(yùn)維控制水平

農(nóng)村供水工程非常分散，人工管理難以保證效果，因此必須借助信息數(shù)字技術(shù)提高運(yùn)維管理水平。“十四五”《農(nóng)村供水保障規(guī)劃》明確指出，要加強(qiáng)信息化建設(shè)：一是以縣區(qū)為模塊，完善“省、市、縣水利部”四級(jí)農(nóng)村供水管理信息系統(tǒng)；二是實(shí)現(xiàn)1000噸供水工程、水量、水質(zhì)、水壓等關(guān)鍵參數(shù)的在線監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)泵機(jī)組、凈化消毒等主要供水設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；三是進(jìn)一步推進(jìn)智能水表、遠(yuǎn)程支付，提高工作效率，降低供水成本；四是推進(jìn)有條件地區(qū)智能供水系統(tǒng)軟件建設(shè)，提高預(yù)測(cè)、預(yù)警、瀏覽和計(jì)劃能力。

有條件地區(qū)應(yīng)加快城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)供水現(xiàn)代化。充分利用數(shù)據(jù)集成、自動(dòng)控制、在線監(jiān)控、智能分析等信息技術(shù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理體系“操作自動(dòng)化、監(jiān)控信息化、智能管理、移動(dòng)服務(wù)”進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)供水一體化管理水平和效率。